Lezing over het doenvermogen van de wetgever

*Muziek speelt* Beeldtekst: Scheltema-lezing 2020. Mark Bovens. Het doenvermogen van de wetgever. Mark Bovens -Raadslid WRR: Dames en heren, welkom bij de tweede Scheltema-lezing. Het is een eer om deze lezing te mogen geven en om in de voetsporen te treden van de echte Michiel Scheltema die vorig jaar de eerste Scheltema-lezing heeft gegeven. En die eer is voor mij extra groot omdat ik als lid van de WRR het heel mooi vindt om in zijn voetsporen te treden, want hij was ooit voorzitter van de WRR. Sterker nog, in het oude gebouw van de WRR was er zelfs een Scheltema-zaal. We zitten nu in het nieuwe gebouw van de WRR, althans het huidige gebouw. Daar hebben we geen Scheltema-zaal, deze opname wordt gemaakt in de Academie-zaal. En daaruit blijkt al gelijk dat u geen echte lezing krijgt. Vanwege de covid-omstandigheden kan ik u niet in levende lijve toespreken. Het wordt niet zozeer in Scheltema-lezing, maar vooral een Scheltema-video en het thema van deze lezing is het doenvermogen van de wetgever. Drie jaar geleden in 2017, heeft de WRR het rapport 'weten is nog geen doen' uitgebracht waarin we pleiten voor een meer realistisch beeld in wetgeving en beleid van de burger. Dat rapport heeft veel losgemaakt in Den Haag. Het is, zoals wij dat bij de WRR zeggen, goed geland. Op tal van plekken wordt er nu gesproken over doenvermogen, maar we zien ook dat daarnaar handelen nog niet zo eenvoudig is. Het is wel makkelijk om over doenvermogen te spreken, maar het doenvermogen en doenvermogentoetsen in de praktijk brengen, is nog een tweede. En wat ik daarom vandaag wilt doen met u is een soort gedachtenexperiment. We zien dat 'weten is nog geen doen' in feite ook geldt voor de wetgever. De wetgever weet wel dat doenvermogen belangrijk is, maar het doen van doenlijkheid is nog een tweede. En in dat gedachtenexperiment wil ik daarom de gedragswetenschappelijke inzichten uit het rapport, wil ik toepassen op het werk van de wetgever. En daarbij concentreer ik me in het bijzonder op het werk van beleidsambtenaren en wetgevingsjuristen. Want zij zijn immers ook mensen met temperamenten, met overtuigingen, met meer of ook wel met minder doenvermogen en wat minder zelfcontroles. En wat ik vandaag wil doen is kijken of de analyses uit dat rapport ook kunnen helpen om wetgevingsjuristen verder te brengen in het organiseren van doenvermogentoetsen en in het meer doenlijk maken van wetgeving. Ik ga dat op de volgende manier doen. Ik zal eerst even kort nog even de kern van dat rapport 'weten is nog geen doen' neerzetten, dan ga ik in op de stress en de lastige omstandigheden die kunnen maken dat wetgevingsjuristen soms minder gelegenheid hebben om aandacht te besteden aan doenlijkheid. En als laatste geef ik een aantal suggesties en tips die hopelijk kunnen helpen om die doenlijkheid van de wetgeving te vergroten in de toekomst. Voor deze lezing heb ik ook gesproken met twee experts op het gebied van wetgeving, Jacomien Zevenbergen en Luc Verhey, en u zult ze ook af en toe in deze video zien terugkomen. Waar ging ons rapport ook weer over? De kern van ons betoog was dat mensen niet alleen te maken hebben met grenzen aan hun denkvermogen, maar dat mensen ook te maken hebben met beperkingen aan hun doenvermogen. Mensen weten wel vaak wat verstandig is, maar dat betekent niet altijd dat ze daar naar handelen. Want dat vraagt vaak dat ze in actie komen, dat ze om kunnen gaan met verleidingen, dat ze tegenstellingen het hoofd kunnen bieden. En lang niet iedereen is daar altijd toe in staat. We weten bijvoorbeeld als mensen veel stress ervaren door schulden of omdat ze life events meemaken zoals verlies van baan of verlies van een partner, dan loopt dat doenvermogen sterk terug. En wij zeggen daarom ook dat de wetgever daar rekening mee moeten houden. We zien dat de wetgever toch vaak uitgaat van een rationeel model. Wat erop neerkomt dat: eerst leg je uit hoe het zit en dan vervolgens leg je boetes op of je geeft beloningen, maar het zijn meestal toch vooral boetes, en dat zijn de twee knoppen waar je aan draait. En wie niet horen wil die moet voelen. En wat wij zeggen: zo werkt het niet in het echt. De overheid moet veel meer een realistisch model hanteren, waarbij de overheid ook aandacht heeft voor beperking van de mentale lasten. Voor het feit dat burgers vaak zoveel mentale druk en stress ervaren, dat ze niet altijd doen waarvan ze wel weten dat het misschien toch verstandig is. En wat we ook hebben gezegd in het rapport: dit betekent ook dat de overheid niet altijd er vanuit moet gaan dat alles wat de wetgever voorschrijft ook daadwerkelijk gaat werken. Het is verstandig om van tevoren, wat wij hebben genoemd, een doenvermogentoets te doen. En voordat je wetgeving uit de Tweede Kamer stuurt of naar de Raad van State, dat je al nagaat of die wetgeving ook doenlijk is voor burgers. En dat je nagaat of er niet te veel handelingen in zitten of niet te veel acties worden gevraagd en dat gewone burgers onder gewone omstandigheden in staat zijn om datgene te doen omdat de wetgever van hun vraagt. Zoals ik zojuist zij is, onze boodschap heel mooi geland in Den Haag en is er heel veel aandacht voor doenvermogen in allerlei beleidsstukken en daarbij heeft ook de toeslagaffaire heeft daar natuurlijk ook een belangrijke rol bij gespeeld. Maar wat we tegelijkertijd ook zien, is dat het toch wel de nodige handelingsverlegenheid is bij wetgevingsjuristen over hoe je zo'n doenvermogentoets nou precies moet doen. Dus jij bent als staatsraad betrokken bij wetgevingsadvies bij de Raad van State en je hebt je ook bezig gehouden met met dat doenvermogen. Wat is jouw beeld op dit moment van de landing van dat idee van doenvanmorgen in de wetgevingspraktijk. Luc Verhey – Staatsraad, afdeling Advisering Raad van State: Nou, het rapport is uitstekend geland. Het gedachtegoed spreekt enorm aan, zeker ook bij ons. Maar de vraag is nu natuurlijk: hoe gaan we het implementeren in de dagelijkse praktijk. En daar hebben we pas nog uitvoerig over gesproken. En ja, de vraag is nu: hoe krijgen we het ook in de praktijk gerealiseerd en daar zitten we nu middenin. Mark Bovens -Raadslid WRR: We zien bijvoorbeeld dat er dan vaak in memories van Toelichting wordt verwezen dat er aandacht is besteed aan begrijpelijke taal. Of dat er speciaal voor digibeten extra voorzieningen zijn getroffen. Nou is daar op zich natuurlijk niks mis mee, maar dat zijn dan typisch dingen die te maken hebben met het denkvermogen, met de cognitive kant van de zaak. Het gaat om begrijpelijkheid, bij doenvermogen gaat het nou juist om de vraag: kun je het uitvoeren? Wat we ook bijvoorbeeld zien is dat er ruimte is voor internetconsultaties of dat men botsproeven doet, zoals bij de Omgevingswet. Ook daarvoor geldt: niks mis mee, heel belangrijk bij het ontwerpen van wetgeving, maar we zien juist dat mensen met veel doenvermogen, de burgers en bedrijven die veel doenvermogen hebben, die zitten aan tafel bij die internetconsultaties, of die doen mee aan die botsproeven. Waar het ons om gaat is nou juist dat je een doenvermogentoets doet, waarbij je nagaat of gewone burgers met gewone, vaak ook beperkte vermogens tot zelfcontrole, in staat zijn om de wetgeving uit te voeren en dat je hun mentale lasten in kaart brengt. Jacomien Zevenbergen – Senior-adviseur ministerie van Justitie en Veiligheid: Mensen hebben toch vaak het idee van: om aan te sluiten op dat doenvermogen is het belangrijk om het allemaal nog een keer goed uit te leggen. En dat is eigenlijk nou net niet wat dat doenvermogen is, want dat doenmogen gaat niet zozeer over dat mensen het snappen, maar het gaat over of mensen het ook kunnen doen. Of ze ook echt uit de voeten kunnen met al die voorschriften, of met die verplichtingen waar ze zich aan moeten houden, en dat is eigenlijk een hele andere vaardigheid. Mark Bovens -Raadslid WRR: Kortom, beleidsmakers en wetgevingsjuristen weten inmiddels wel dat je rekening moet houden met de grenzen aan het doenvermogen van burgers. Maar ze doen het niet altijd. Voor wetgevingsjuristen geldt, net als voor gewone burgers: weten is nog geen doen. Laten we daarom die gedragswetenschappelijke analyse, die we in het rapport op gewone burgers hebben toegepast, ook eens toepassen op wetgevingsjuristen. Dat zijn ook immers mensen van vlees en bloed die te maken kunnen hebben met stress, waardoor het moeilijker wordt om je goede voornemens ook daadwerkelijk uit te voeren. Of die het moeilijk maakt om allerlei verleidingen te weerstaan en toch weer niet te vervallen in de oude reflexen. Laat ik een paar voorbeelden geven: wetgevingsjuristen hebben bijvoorbeeld vaak te maken met forse politieke druk. Wanneer er bijvoorbeeld, vanwege coalitieonderhandelingen, of omdat er in de Tweede Kamer een meerderheid moet worden gevonden, op het laatste moment nog van alles moet worden aangepast in de wetgeving. Ze hebben ook te maken met het feit dat ze vaak pas laat in het proces zitten. Wanneer de kaarten vaak al zijn geschud en wanneer het heel moeilijk is om eigenlijk een beetje tegen de bierkaai te vechten en toch nog veranderingen aan te brengen. Denk bijvoorbeeld ook aan de situatie dat er een mondelinge behandeling is in de Kamer. Wanneer er opeens allerlei amendementen op tafel komen. Zie dan maar eens even het doenvermogen op te brengen om toch hier aandacht voor te vragen. En ze hebben ook vaak te maken met een cumulatie van lasten, net als gewone burgers. Ook wetgevingsjuristen moeten aan allerlei eisen voldoen. Het IAK bijvoorbeeld: het integraal afwegingskader, vraagt van hen dat ze aandacht besteden aan hun financieel-economische toets, aan de juridische toets dat ze op tal van momenten in dat wetgevingsproces allerlei vinkjes en kruisjes zetten. Luc Verhey – Staatsraad, afdeling Advisering Raad van State: Er worden regeerakkoorden afgesloten, sommige mensen zeggen, we zouden eigenlijk een soort uitvoeringstoets moeten hebben op regeerakkoorden. Ik denk dat dat een heel goed idee is. Om te kijken, nou, ja, wat is uitvoerbaar? Daar zou je het doenvermogen ook in kunnen betrekken. Maar ja, in een kabinetsformatie dat voor elkaar krijgen, dat is een hele klus. Mark Bovens -Raadslid WRR: Hoe zouden we er nou voor kunnen zorgen dat beleidsmakers en wetgevingsjuristen meer aandacht besteden aan die doenlijkheid van beleid en wetgeving? Dat kun je natuurlijk doen door voorlichting te gevenm door cursussen te verzorgen op de Academie voor Wetgeving of door lezingen te geven zoals deze. Daar is op zich niks mis mee, maar dat is natuurlijk wel de cognitieve route. Het nog eens een keer uitleggen is niet genoeg, want: weten is niet voldoende, weten is nog geen doen. Waar je ook over na moet denken, en dat is de portee van mijn verhaal, is hoe je de keuze-architectuur en de omgeving en de structuur van de omgeving waar het binnen zijn werk moet doen, hoe kun je die nou zo inrichten dat hun mentale lasten minder worden en dat ze eigenlijk als vanzelf die aandacht voor dat doenvermogen en voor die doenlijkheid van wetgeving meenemen in hun werk. Hoe kun je hun een steuntje in de rug geven zodat ze eigenlijk die verleidingen of die klassieke reflex kunnen weerstaan en eigenlijk als vanzelf worden meegenomen in de goede richting? Wij hebben daarover wat gesprekken gevoerd met de praktijkmensen bij JenV, de vakdepartementen nog bij de Raad van State, en sommigen daarvan zien jullie ook af en toe gequote worden in deze video. En op basis van die gesprekken en op basis van de inzichten, de gedragswetenschappelijke inzichten uit ons rapport hebben we een aantal lessen geformuleerd die ik met jullie door wil lopen. De eerste les is: wees er vroeg bij met aandacht voor doenvermogen. Aan het begin van een wetgevingstraject is er nog mentale en ook niet onbelangrijk, ook politieke ruimte om aandacht te besteden aan de ervaringen van burgers. Wanneer dat doenvermogen pas aan het eind van het traject aan de orde komt, dan zijn de kaarten vaak al geschud. En dan is er nog heel weinig mentale en politieke ruimte om de zaken te veranderen. Daarom moet aandacht voor doenvermogen al in de startnotitie aan de orde worden gesteld, helemaal aan het begin van het traject. En niet als een soort laatste check worden gedaan. Jacomien Zevenbergen – Senior-adviseur ministerie van Justitie en Veiligheid: Als je op tijd begint en je gaat na, je probeert na te gaan hoe je op een goeie manier je kunt aansluiten met het doenvermogen, kan het ook best zijn dat je voor een ander instrument gaat kiezen voor het maken van beleid en niet voor wetgeving. Dus het is belangrijk dat je op tijd zorgt dat je aandacht besteed aan het onderwerp, dat je daar onderzoek naar doet. En niet pas op het moment dat een wetgevingsjurist al aan de slag moet met wetgeving. Mark Bovens -Raadslid WRR: Een bijkomend voordeel van zo'n vroege inzet is dat... De doenvermogentoets Een onderzoek naar doenvermogen kost tijd en het kost ook tijd om dat te verwerken. En aan het begin van het traject is die tijd en is die ruimte er nog. Bovendien kun je door aan het begin van een traject al aandacht voor het doenvermogen te vragen, ook de wetgevingsjuristen meer in control maken. Als je dat pas aan het eind doet, dan heeft de wetgevingsjurist weer de klassieke rol van de nee-zegger. Die zegt: ja, maar er had een doenvermogentoets worden gedaan. En dan is daar vaak geen ruimte voor. En dan krijgt jurist de de hele vervelende rol om nee te moeten zeggen. Doe een doenvermogentoets aan het begin, dan kunnen wetgevingsjuristen als vanzelf in positie worden gebracht. De tweede les is: maak de doenvermogentoets vanzelfsprekend door de gedragswetenschappelijke toetst dezelfde status te geven als de financieel-economische en juridische toets, wordt het ook een vanzelfsprekend onderdeel van het wetgevingsproces. En dat geeft je ook als wetgevingsjurist, of als beleidsmaker, een steun in de rug tegenover bewindslieden of tegenover de Tweede Kamer. Het wordt vanzelfsprekend dat het erbij hoort. Er zijn op dat punt al stappen genomen. Een eerste stap is nu dat het onderdeel is geworden van de IAK en ook van de schrijfwijze voor de voor de memorie van Toelichting. Maar je zou nog verder kunnen gaan. Een voorbeeld daarvan is bijvoorbeeld: de staatssecretarissen voor Belastingzaken die hebben toegezegd aan de Kamer dat aandacht voor doenvermogen een onderdeel gaat worden van de contourennota en van de routekaart voor een alternatief toeslagenstelsel. Dan wordt het vanzelfsprekend en dan is het eigenlijk ook... Hoef je er ook niet meer over te beginnen. De derde les is: werk met standaardopties. Uit gedragswetenschappelijk onderzoek weten we dat vaste routines, standaard opties, defaults, helpen om de mentale lasten van burgers te verminderen, en datzelfde geldt ook voor wetgevingsjuristen. Als er een aantal vaste handvatten beschikbaar zijn waar ze op terug kunnen vallen bij het maken van wetgeving, dan wordt het veel makkelijker om aandacht te besteden aan die doenlijkheid van wetgeving. En als WRR hebben we geprobeerd om ook een klein duwtje in de rug te geven. We hebben onlangs een brochure uitgebracht die heet 'doenvermogen: van toetsen naar tools' waarin we een aantal van die handvatten aanbieden. Dat hebben we gedaan op basis van een aantal sessies rondom het ontwerp van de nieuwe Wet op de Rechtsbijstand. En op basis van gesprekken met praktijkmensen kun je in die brochure een reeks van goede voorbeelden vinden en een reeks van standaard voorbeelden en opties die je kunt gebruiken en bij het aandacht besteden aan de doenlijkheid van wetgeving. De vierde les is: biedt een ondersteunende infrastructuur aan. Het helpt wetgevingsjuristen, wanneer er ondersteuning beschikbaar, is om aandacht te besteden aan die doenlijkheid. Gedragsanalyse, zo'n doenvermogentoets, dat is een vak apart. Dat doe je er als wetgevingsjurist niet zomaar even bij. Jacomien Zevenbergen – Senior-adviseur ministerie van Justitie en Veiligheid: Wat daar weer bij zou helpen, denk ik, is dat er op een departement gewoon een gedragsteam is met deskundigen die je kan inschakelen, dat je even kan vragen: goh denk even met mij mee. Kan ik een klantreis maken of kan ik een burgerpanel inschakelen om even te kijken hoe we dit het beste kunnen regelen? Kun je even meedenken over de vormgeving van die regels? Ja, dat soort dingen. Mark Bovens -Raadslid WRR: Aardig is ook hier om te melden dat de Belastingdienst inmiddels daarin vooroploopt. De staatssecretarissen hebben aangekondigd dat ze hun toolbox doenvermogen gaan ontwikkelen, die beschikbaar zijn voor belastingwetgeving. En daarin zitten standaardmethoden als gedragsanalyse, stakeholdersonderzoek, burgerpanels, veldexperimenten, internetconsultaties, focusgroepen, enquetes en interviews. Een hele box vol die kant en klaar is, zodat je als wetgevingsjurist eigenlijk daar gewoon af en toe wat tools uit kan halen en niet zelf het wiel hoeft uit te vinden. De vijfde les is: heb aandacht voor de stapeling van mentale lasten. Net als burgers hebben wetgevingsjuristen soms te maken met een optelsom van lasten, een samenloop van mentale lasten, en we weten uit onderzoek dat er grenzen zijn aan wat je geest aan kan. Als die mentale belasting te groot wordt, dan loopt dat doenvermogen terug. En dat geldt voor gewone mensen, dat geldt ook voor wetgevingsjuristen. En daarom is het verstandig als leidinggevende om in kaart te brengen of er sprake is van stapeling van lasten. Het zij in een traject, het zij bij individuen, en probeer die lasten dan te reduceren. Bijvoorbeeld doordat je taken verdeeld of dat je op sommige momenten extra mankracht aanbiedt zodat die lasten gedeeld en gereduceerd kunnen worden. De zesde en laatste les is: begin met kleine stapjes en kleine succeservaringen. Het begint met kleine stapjes legt de lat niet zo hoog dat falen eigenlijk in feite zit ingebakken, omdat je in één keer een grote sprong moet maken. Onderzoek naar self-efficiency, naar het geloof in eigen kunnen, laat zien dat het helpt als je kleine succeservaringen hebt. Kleine succeservaringen vergroten dat geloof in dat gevoel dat je het kan. En dat geldt voor gewone mensen, en dat geldt ook voor wetgevingsjuristen. En daarbij kunnen andere partijen ook behulpzaam zijn. JenV kan bijvoorbeeld, in de rijksbrede wetgevingstoets, kan een aantal best practices elk jaar naar voren halen. Dat zijn ook mooie schouderklopjes voor de wetgevingsjuristen die die kleine successen ook hebben behaald. En datzelfde geldt eigenlijk ook voor de Raad van State, voor de Tweede Kamer. Ook zij zouden een rol kunnen spelen door af en toe die succeservaringen te benoemen en daarmee ook te delen. En dat is ook belangrijk voor het draagvlak van dit soort benaderingen. Want dan kan de politieke leiding, de bewindslieden, of kan de Tweede Kamer ook zien dat dit echt werkt en dat het helpt. En daarmee geeft het ook meer ruimte en legitimiteit aan deze aanpak voor wetgevingsjuristen. Jacomien Zevenbergen – Senior-adviseur ministerie van Justitie en Veiligheid: Als je wil dat die organisatie daar meer aandacht aan gaat besteden, kan het helpen als er druk is, van binnenuit of van buitenaf, om dat beter te organiseren. Dus dan helpt het bijvoorbeeld als hun SG dat onderwerp telkens op de agenda zet. Intern maar ook extern op congressen en dat soort dingen. Maar het helpt ook als bijvoorbeeld de Raad van State kritisch daarop toeziet of als de Eerste Kamer kritisch blijft. De Tweede Kamer vragen stelt, een Ombudsman daar heel erg op let. Dat helpt ook altijd om binnen zo'n departement dat beter te organiseren. Luc Verhey – Staatsraad, afdeling Advisering Raad van State: Daar zijn we dus nu mee bezig om te kijken hoe we dat in onze advisering kunnen realiseren. Ik denk dat het ook inderdaad goed is... We zijn soms kritisch, dat we af en toe ook eens een positief geluid laten horen over wat wel goed is. Daar zijn we een beetje mee aan het trainen en ik denk dat dat ook op dit terrein goed zou zijn. Wat een goed voorbeeld is, is een wetsvoorstel wat de eindstreep niet heeft gehaald over de kinderopvangtoeslag. En wat daar goed aan was dat is dat uit de toelichting bleek dat ze gekeken hadden naar het aantal handelingen die ouders zouden moeten moeten verrichten om die kinderopvangtoeslag te krijgen. En men heeft heel veel moeite gedaan om het aantal handelingen terug te brengen, zodat het voor ouders eenvoudiger werd om aan de eisen te voldoen. Mark Bovens -Raadslid WRR: Tot zover een zestal lessen. Dames en heren, ik kom tot een afronding. Laten we even teruggaan naar dat doenvermogen van de wetgever waar ik mee begonnen ben. Dat doenvermogen van de wetgever is niet een simpele optelsom van het doenvermogen van individuele wetgevingsjuristen. Hoe zij zich gedragen, hangt immers ook af van de bredere inbedding in bestuurlijke processen. Het vergroten van het doenvermogen van de wetgever vraagt ook aandacht voor bestuurlijke processen. In het bedrijfsleven is de laatste jaren bijvoorbeeld veel aandacht voor UX-design, dat wil zeggen ontwerpen waarbij de ervaringen van gebruikers, user-experience, worden meegenomen. Maar daar bovenop is de laatste tijd extra aandacht gekomen van wat er ook wel heet: service-design. En daarbij gaat het erom dat die aandacht voor de ervaringen van gebruiken een vast onderdeel worden van alle processen die leiden tot producten of tot diensten. Dat ze niet meer aan het eind nog eens even naar die user-experience kijken, maar dat ze eigenlijk in al het werk, al vanaf de eerste stap van een ontwerp, worden die gebruikerservaringen tot richtsnoer genomen. En dat is iets wat eigenlijk ook bij de overheid en bij wetgeving zou moeten op de lange termijn. De hele organisatie van het proces van beleid en regelgeving, daar zou eigenlijk die gebruikerservaring een standaard en vast onderdeel moeten zijn. En dat heeft als belangrijk voordeel dat we bij aandacht voor doenlijkheid niet meer afhankelijk zijn van de goede bedoelingen en het doenvermogen van individuele wetgevingsjuristen. Dat is dan niet meer belangrijk, want dan is het eigenlijk al vanzelf onderdeel van het werk geworden, en dan hoef je daar niet meer op de vertrouwen. Dat is een hele mooie agenda voor de toekomst. Hoe ga je de overheid op zo'n manier anders organiseren. Maar dat lijkt me iets te veel voor vanmiddag. Dat is een hele mooie agenda, misschien vooral voor de Vereniging voor Bestuurskunde en wat minder voor de Vereniging voor Bestuursrecht. Ik dank u voor uw aandacht. *Muziek speelt* Beeldtekst: lees verder. www.wrr.nl/adviesprojecten/redzaamheid Logo WRR verschijnt in beeld. Beeldtekst: Den Haag – 30 oktober 2020. Copyright WRR. *Muziek stopt*